鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要解決什么問題？
發(fā)布時間：2006-02-18 11:43:52 訪問次數(shù): 不詳 信息來源：不詳
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這兩年由農(nóng)村稅費改革牽動，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也逐漸推開了。這種改革包含了某些積極的東西，但也有一些令人擔(dān)憂的傾向。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革究竟要解決什么問題，并確立改革的正確方向，的確是很有意義的事情。
令人擔(dān)憂的傾向
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革目前的主要做法是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少人員。特別在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，各地很有積極性，好像是雷聲大，雨點也大。積極性尤其來自縣里，經(jīng)驗告訴我，只要是動人員、動機構(gòu)、動土地、動資金，縣里總有很大的積極性?？墒?，如果辦一件事情只有熱情，沒有科學(xué)判斷就要出偏差。這項工作讓人擔(dān)憂的傾向已經(jīng)出現(xiàn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大，未必是好事。除過極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外，農(nóng)村一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的政治權(quán)力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心。這個中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低中心的服務(wù)效率。過去農(nóng)村社會形成大小不等的“集”，是不同層次的交易中心，慢慢發(fā)展成了政治文化中心。通常，農(nóng)民用步行走1-2小時以內(nèi)的路程，就應(yīng)該是一個鄉(xiāng)的合適輻射半徑，這個半徑讓一般農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)里常來常往；用動力交通工具走1-2小時的路程，應(yīng)該是一個縣的合適的輻射半徑，因為農(nóng)民進城辦事后一般不會住飯店。一般情況下，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的面積在30-60平方公里就可以了；人口稠密的地區(qū)，鄉(xiāng)可以小一點；人口稀少的，可以大一點。按人口算，目前，東部和中部大部分地區(qū)1公頃土地接近2戶人家，一個鄉(xiāng)有2萬左右人口足矣。這樣一個人口規(guī)模，搞體育比賽，組織文藝演出，作為政治選舉的投票、檢票中心，設(shè)置教育和衛(wèi)生中心，就比較方便，如果再大，對居民不方便?，F(xiàn)在搞合并，追求的目標(biāo)是100平方公里，人口也是5萬、10萬，結(jié)果對居民不方便，對公務(wù)人員也不方便，最終又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級下面設(shè)置了“片”或“區(qū)”這樣一個非正式的層次，降低了效率。
從經(jīng)濟布局的一般要求看，一個縣里的中心鎮(zhèn)平均每10萬人口不要超過1個為好，中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展；其他集鎮(zhèn)只能是為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)服務(wù)。但是，在目前的合并風(fēng)潮之下，搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都在為“政績”吸引資金，結(jié)果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)嫌小，作為農(nóng)村公共活動中心又嫌大。在權(quán)力干預(yù)之下，這種行政區(qū)劃的調(diào)整勢必產(chǎn)生浪費。
從長遠(yuǎn)看，村這個社區(qū)是要逐步消失的，尤其是自然村消失得會更快，一些地方的村因為人口減少，稅費不能收足，以至影響到鄉(xiāng)村兩級辦公費用的支出。如果一個村的人口減少60%或更多，村一級目前所發(fā)生的“公共事務(wù)”恐怕就要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級去協(xié)調(diào)了，那時，“村”的概念將失去意義。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共事務(wù)會增多，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大，服務(wù)效率會降低。
最近還有報道，說一些地方的官員借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)合并的時機大肆侵吞公有資產(chǎn)，中飽私囊。我在某地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有兩個鄉(xiāng)在沒有合并之前都是財政贏余的，合并了以后立刻產(chǎn)生債務(wù)，原因是原來的鄉(xiāng)官員不愿意把贏余留給新機構(gòu)，只愿意留給他們債務(wù)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革究竟要解決什么問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中的問題，反映了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的認(rèn)識還不大清楚。我以為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革本質(zhì)是要提高政府運轉(zhuǎn)的效率，而效率的衡量最終是成本和收益的比較，所以，最后衡量的標(biāo)準(zhǔn)還是一個財政收支與效率之間的關(guān)系對比。
不見得政府花錢少就是有效率，要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農(nóng)村的問題是花了農(nóng)民的錢，花錢又主要用在所謂干部“人頭費”上。人頭費中有一大筆是鄉(xiāng)村教師的工資，而教育活動是一種效果外溢性的活動，全部由農(nóng)民來掏錢本不應(yīng)該。所以，改革的目的如果定在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支上，是很片面的。在我的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)一級的開支其實是很緊張的，相對寬裕的是村和縣這兩個層次。
也不見得人員少就是效率高。美國農(nóng)業(yè)部有10萬雇員，而中國農(nóng)業(yè)部人員只有500左右，加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和美國相比，要知道美國的農(nóng)民只是中國農(nóng)民的零頭。意大利工業(yè)革命前的一個北方鎮(zhèn)子，有5000個男人，而公職人員達(dá)到860名，平均5.8個男子人口攤了一個公職人員。要知道北方是意大利的先進地區(qū)，而這個時候意大利的城市實行的是民主制度。
經(jīng)驗告訴我們，不在于人多不多，而在于這些人干什么，怎么花錢。我知道某個貧困縣，共幾十個副縣級以上的官員，人人配中檔轎車，配司機，還有一個奇怪的習(xí)俗：前任調(diào)離，后任不坐前任的車，一定要坐新車！這樣一個花錢法子，老百姓當(dāng)然承受不了。
在中國古代的行政改革中，“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用，是因為改革的辦法根本不對頭。改革不肯觸動權(quán)力的生成機制和運用機制，越改權(quán)力越膨脹，官員的貪欲也越?jīng)]有止境，最后只能是不間斷地擴大對老百姓的掠奪。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要動一動根本性的問題，其實也就是真正落實中央新老領(lǐng)導(dǎo)交替時所提出來的推進政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病，甚至在許多時候看起來是沒有效率的，但從大局看，從長遠(yuǎn)看，沒有任何其他制度類型比得上它更有效率。如果離開這樣一個思路搞改革，恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。
作者: 來源: 學(xué)習(xí)時報
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