“一把手”監(jiān)督問題的探討
發(fā)布時間：2008-09-17 10:20:00 訪問次數(shù): 吳梅芳 信息來源：《中共中央黨校學報》
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[摘要] 近年來，一把手違法違紀案件在領(lǐng)導干部犯罪中所占比例居高不下，這表明一把手監(jiān)督問題是黨的干部工作的一個薄弱環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)加深對一把手監(jiān)督工作的必要性和緊迫性的認識，正確評價一把手監(jiān)督工作的成效與不足。在此基礎(chǔ)上，找準解決問題的對策，增強對一把手監(jiān)督工作的實效。
[作者簡介] 吳梅芳（1975-）女，安徽安慶人，法學碩士，中共安徽省委黨校黨史黨建部講師，研究方向為黨的學說和黨的建設(shè)。
一、一把手監(jiān)督工作的必要性和緊迫性
所謂“一把手”，是指領(lǐng)導班子中居于首位的負責人。在一個地區(qū)、一個部門、一個單位的領(lǐng)導班子和全局工作中，一把手有著舉足輕重的地位和作用。由于一把手職位高，權(quán)力大，為他吹喇叭、抬轎子的人多，在這種環(huán)境下，一把手極易成為各種勢力腐蝕的對象。因此，加強對一把手的有效監(jiān)督是十分必要的。
加強對一把手權(quán)力的監(jiān)督，是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善，基層單位有了更多的自主權(quán)和決策權(quán)，這在客觀上要求加大對一把手監(jiān)督的力度。如果監(jiān)督不力，權(quán)力“下?！睂ぷ猓厝粫_亂市場秩序，形成權(quán)力主導下的“壞的市場經(jīng)濟”。
加強對一把手權(quán)力的監(jiān)督，是發(fā)展社會主義民主政治的必然要求。市場經(jīng)濟下多元利益格局的形成，推動著社會主義民主政治的進程。在發(fā)展社會主義民主政治的過程中，一個很大的障礙就是一些領(lǐng)導干部，尤其是一把手民主意識淡泊，家長作風盛行，在班子內(nèi)搞“一言堂”、“個人說了算”，不接受群眾的監(jiān)督，與社會主義民主政治背道而馳。
加強對一把手權(quán)力的監(jiān)督， 也是加強黨的作風建設(shè)的需要。從目前現(xiàn)狀來看，一些一把手熱衷于搞形式主義，做表面文章；有些人甚至欺上瞞下，以權(quán)謀私，揮霍公款，追求個人享受……一把手作風不正會帶壞一大片干部。所以能不能成功地解決一把手的監(jiān)督問題，是加強黨的作風建設(shè)亟待解決的一個重要問題。
目前，對各級一把手的監(jiān)督仍缺乏有效的機制和辦法，以致一些地區(qū)和部門的一把手長期處在監(jiān)督的“真空地帶”。這在客觀上給腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延以可乘之機。當前，一把手腐敗的數(shù)量呈上升趨勢，腐敗的滲透面在擴大，涉案人員職務(wù)級別越來越高，涉案金額越來越大，嚴重損害了黨和政府的形象。整治腐敗的任務(wù)相當艱巨。這大大增加了有效監(jiān)督一把手的緊迫性。
在當前雙軌并存的背景下，市場原則具有雙重作用。一方面，市場競爭原則可以激發(fā)和培養(yǎng)人們的競爭意識，有利于人才脫穎而出；等價交換原則有利于增強人們的平等意識，有利于推動我國的民主政治建設(shè)；市場效益原則可以培養(yǎng)人們求真務(wù)實的工作態(tài)度，克服拖拉扯皮的官僚作風，等等。另一方面，市場原則又有消極影響，它客觀上刺激了人們對金錢的崇拜，使人不擇手段地攫取利益。因此，如何既按照市場原則規(guī)范經(jīng)濟行為，同時又有效抵制不良風氣對一把手的侵蝕，這是當前階段出現(xiàn)的迫切問題。
二、一把手監(jiān)督工作的成效與不足
經(jīng)過一段時間探索，一把手監(jiān)督工作取得了一定成效。一是社會對一把手監(jiān)督問題重要性的認識不斷提高，監(jiān)督力度不斷加大；二是監(jiān)督重點日益明確，一把手的主要工作都已納入到監(jiān)督視野；三是監(jiān)督主體形成了比較完善的網(wǎng)絡(luò)；四是監(jiān)督體制逐步健全；五是監(jiān)督法規(guī)制度逐漸完善，對一把手監(jiān)督工作的規(guī)范化程度不斷提高。與此同時，一把手監(jiān)督工作還存在以下不足。
一是監(jiān)督意識不強。一些地方、部門和單位的監(jiān)督工作長期流于形式。一些人對監(jiān)督一把手信心不足，認為一把手地位特殊，無法監(jiān)督，也不敢監(jiān)督，即使監(jiān)督，也是走過場。一些一把手對監(jiān)督很反感，認為監(jiān)督自己丟面子，是組織對自己不信任。一些地方、部門和單位對監(jiān)督工作搞表面應(yīng)付，甚至袒護犯錯誤的一把手，給一把手監(jiān)督工作帶來不利。
二是監(jiān)督工作的內(nèi)容和范圍還不夠具體。過去，對一把手監(jiān)督的范圍主要集中在廉潔自律方面，現(xiàn)已擴展到?jīng)Q策、組織人事，大額度資金的使用和工程項目的確立等方面。但即便如此，在一些地方、部門和單位，還存在著監(jiān)督內(nèi)容過于籠統(tǒng)的問題，使得對一把手的監(jiān)督出現(xiàn)了看起來很全面而實際上留下了大量空白和漏洞的狀況。
三是監(jiān)督主體雖然形成了網(wǎng)絡(luò)，但監(jiān)督主體職能交叉重復，責任不清，相互之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)脫節(jié)、扯皮和相互推諉的現(xiàn)象，影響了監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)整體合力的形成。
四是監(jiān)督體制不盡合理，監(jiān)督效果比較差?，F(xiàn)行的監(jiān)督體制是以上級監(jiān)督下級為主，以同級、下級及群眾的自下而上的監(jiān)督為輔的雙向式監(jiān)督體制。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，這種監(jiān)督體制的不適應(yīng)性日益突出。由于體制的原因，本來可以進行直接、有效監(jiān)督的專門機關(guān)，難以對同級一把手實施真正意義上的監(jiān)督。因為現(xiàn)階段，我國行使監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)，大都存在于黨政機關(guān)內(nèi)部，在領(lǐng)導體制上，監(jiān)督機構(gòu)一般都受上級業(yè)務(wù)部門和同級黨委、行政機關(guān)的雙重領(lǐng)導，并以同級黨委、行政機關(guān)的領(lǐng)導為主，監(jiān)督者與被監(jiān)督者同時又是下級與上級的隸屬關(guān)系。這樣一來，監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏必要的獨立性和應(yīng)有的權(quán)威性，監(jiān)督必然軟弱無力。而自下而上的監(jiān)督，由于擔心打擊報復，往往又形同虛設(shè)。
五是監(jiān)督法規(guī)制度尚不完備，缺乏明確的監(jiān)督標準和具體的實施細則。近年來，我國十分重視監(jiān)督法規(guī)制度的建設(shè)，尤其是《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的頒布與實施，使黨內(nèi)監(jiān)督更加具有可操作性。但是，現(xiàn)已建立的一些法規(guī)制度，有的相對滯后，有的過于籠統(tǒng)，有的雖然建立了一些相應(yīng)的制度，但落實的力度不夠。這說明，進一步加強法規(guī)制度建設(shè)仍然是一項十分繁重的任務(wù)。
三、加強一把手監(jiān)督的對策思考
第一，增強廣大群眾、黨員和干部的監(jiān)督意識。為此，應(yīng)在全社會加強監(jiān)督教育，提高全民族的素質(zhì)，普及監(jiān)督意識，尤其對監(jiān)督職能部門人員，要做好職業(yè)道德教育，明確自己擔負的職責和使命，積極探索新形勢下對一把手實施監(jiān)督的最佳途徑，在整個社會形成一種能夠監(jiān)督和敢于監(jiān)督一把手的氛圍。
第二，擴大監(jiān)督內(nèi)容，突出監(jiān)督重點，真正對一把手實施全方位的監(jiān)督。對一把手的監(jiān)督，重點應(yīng)該放在以下三個方面。一是加強對重大問題決策權(quán)的監(jiān)督。強化對一把手決策權(quán)的監(jiān)督，主要看一把手是否堅持集體討論、民主決策；是否走群眾路線，群眾是否滿意；是否正確處理國家、集體和群眾個人三者利益關(guān)系；是否從實際出發(fā)，實事求是。二是加強對用人權(quán)的監(jiān)督。加強對一把手用人權(quán)的監(jiān)督，要看其是否堅持“四化”方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t；是否堅持干部職務(wù)安排由組織決策的原則；是否充分發(fā)揚民主，走群眾路線，不搞個人或少數(shù)人說了算。三是加強對用錢權(quán)的監(jiān)督。對一把手經(jīng)濟上的監(jiān)督，不但要監(jiān)督他們是否亂花公款，搞權(quán)錢交易，索賄受賄等問題，而且要防止個人隨意決定重大開支和投資，為追求任期“政績”而搞“門面工程”等不正之風。
第三，理順監(jiān)督體制，建立統(tǒng)一、獨立、權(quán)威、專門的監(jiān)督機構(gòu)。監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性，應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督機構(gòu)的自成體系上，即對監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導只能是上一級的授權(quán)機關(guān)，其他任何機關(guān)都無權(quán)指揮、干涉監(jiān)督機構(gòu)的工作。與此同時，監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導干部和工作人員一定要獨立于被監(jiān)督者之外，他們的選任、調(diào)動、獎懲以及各種福利、報酬的獲得應(yīng)由監(jiān)督機構(gòu)自身或授權(quán)機關(guān)決定。目前監(jiān)督機構(gòu)的領(lǐng)導體制、結(jié)構(gòu)等已不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下強化對領(lǐng)導干部尤其是一把手監(jiān)督的需要，也不適應(yīng)監(jiān)督機構(gòu)承擔的職責和任務(wù)，因此必須加以改革。具體設(shè)想是：在合并現(xiàn)有三個廉政機構(gòu)（紀委、政府系統(tǒng)的監(jiān)察機構(gòu)、反貪局）的基礎(chǔ)上，建立一個統(tǒng)一、獨立的監(jiān)督機構(gòu)，專門負責反腐案件偵辦及其他監(jiān)督事宜。各省、市、自治區(qū)的監(jiān)督機關(guān)應(yīng)作為最高國家監(jiān)督機關(guān)的派出機構(gòu)，直接歸其領(lǐng)導，對其負責。監(jiān)督機關(guān)干部的錄用、選任、調(diào)動、工資福利等由本系統(tǒng)分級決定；監(jiān)督機關(guān)人員可對同級以下任何組織和個人進行監(jiān)督檢查，并有一定的處理權(quán)；對監(jiān)督機關(guān)人員的監(jiān)督，除受本系統(tǒng)的監(jiān)督外，還要受新聞媒體尤其是各級人大的監(jiān)督。一般來說，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)設(shè)置于國家最高權(quán)力機關(guān)之下，我國憲法第57條明確規(guī)定，全國人大及常委會是最高國家權(quán)力機關(guān)，為確保其享有較高的法律地位和充分行使職能，所設(shè)的最高國家監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)當向全國人大負責，受其領(lǐng)導和監(jiān)督。當然，監(jiān)督機構(gòu)中的黨組織也要向上級黨組織匯報工作，并受其監(jiān)督。由此形成上下一心的縱向監(jiān)督新機構(gòu)、新體制，打破監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體的僵局，避免監(jiān)督中的相互扯皮現(xiàn)象，增強監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性。
第四，調(diào)動各方面的積極性，形成強有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，增強一把手監(jiān)督工作的合力。具體要抓好四方面的工作。一是加強上級組織對一把手的監(jiān)督。我國的現(xiàn)行政治體制特點決定了上級組織對一把手的監(jiān)督仍然是最有效的監(jiān)督。因此，應(yīng)當切實加強上級組織對一把手的監(jiān)督，充分運用考察、談話等手段，認真檢查和掌握一把手在政治思想、履行職責、工作作風、道德品質(zhì)、廉政勤政方面存在的苗頭性問題，使他們不犯錯誤或少犯錯誤，避免小錯誤發(fā)展為大錯誤。二是加強人大對各級政府一把手的監(jiān)督，要真正落實人大所享有的監(jiān)督權(quán)，對不稱職甚至觸犯刑律的政府一把手應(yīng)有效行使彈劾權(quán)、罷免權(quán)。具體方法是：在屆中進行一次信任投票，凡未獲大多數(shù)人大代表信任的政府組成人員，應(yīng)當辭職。為使人大監(jiān)督能貫徹落實，應(yīng)制定清晰規(guī)范、易于操作、程序嚴密、協(xié)調(diào)配套的監(jiān)督法規(guī)。三是加強領(lǐng)導班子成員對一把手的監(jiān)督。領(lǐng)導班子成員之間的監(jiān)督是
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