黨代表任期制：擴大黨內(nèi)民主制度的重要平臺
發(fā)布時間：2008-10-28 11:13:00 訪問次數(shù): 雅安市委黨校課題組 信息來源：《學(xué)習(xí)時報》
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雅安市雨城區(qū)、滎經(jīng)縣是十六大以來全國縣級黨代會常任制試點之一，而黨代表任期制是試點重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，就試點的成效看，被《人民日報》等媒體譽為黨內(nèi)基層民主的“試驗田”。中組部領(lǐng)導(dǎo)認為，正是雅安等地的試點為十七大作出“實行黨代表的任期制”和“在一些有條件的縣（市、區(qū)）試行黨代會常任制”，提供了重要的決策依據(jù)。黨代表任期制是一項嶄新的黨內(nèi)民主制度，需要不斷探索和總結(jié)經(jīng)驗。為此，我們對試點地方的部分黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及普通黨員、群眾代表進行了專題問卷調(diào)查。接受調(diào)查的對象包括雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及普通黨員、群眾，共計459人。其中，縣（區(qū)）黨代表233人，占被調(diào)查人數(shù)的50.76%。
一、實踐啟示
四川省雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣于2002年開始進行黨代表任期制的試點。試點的做法主要包括：改進黨代表產(chǎn)生方式，黨代表由直接選舉產(chǎn)生；建立健全黨代表履行職權(quán)的相關(guān)制度，從各個方面保障黨代表職權(quán)的行使。通過六年的實踐，積累了寶貴的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗給我們帶來了許多啟示。
?。ㄒ唬h代表任期制，有利于黨內(nèi)選舉制度更加民主和開放
黨代表任期制，通過選擇最有說服力和公信力的選舉制度，為黨內(nèi)民主提供有利的契機。雅安試點采用了競爭性的直選黨代表的辦法，這是雅安試點的“亮點”之一。各選區(qū)須按照“報名—推選代表候選人—初審—推選代表候選人預(yù)備人選—資格審查—公示—選舉正式代表—公告”8道程序，無記名投票差額直接選舉產(chǎn)生黨代表。代表選舉委員會只審批候選人預(yù)備人選，而不再審批當(dāng)選人選，充分尊重黨員確定的選舉結(jié)果。
調(diào)查顯示，認為黨代表“素質(zhì)高，能做好代表工作”和“素質(zhì)較高，能適應(yīng)工作需要”的占59.41%；認為本屆黨代表與往屆黨代表相比，“責(zé)任意識更強了、對黨員的意見更認真反映了、作用更大了、工作比以前實在了”的占66.37%；認為產(chǎn)生代表的途徑和方式有利于黨內(nèi)民主“實行競爭性的差額選舉和競選與承諾”的占72.77%；“代表應(yīng)充分體現(xiàn)黨內(nèi)不同層次黨員的利益和愿望”的占51.34%；“代表由黨員大會直接選舉”的占45.31%；“黨員代表產(chǎn)生的程序化、公開化”的占43.53%；“代表必須自愿報名”的占43.08%。因此，形成自下而上的、透明度很高的民主競選制度，不僅賦予了黨代表的政治責(zé)任感，而且有了參與黨內(nèi)事物積極性和主動性的動力，增強了代表的民主意識、主體意識和監(jiān)督意識，提高了代表素質(zhì)和能力，使黨代表的價值、黨代表的政治資源和執(zhí)政資源顯現(xiàn)出來了。
?。ǘh代表任期制，為擴大黨內(nèi)民主提供了新的切入點
黨代表任期制的作用是保障黨內(nèi)民主一個重要的機制，即通過制度化、規(guī)范化和程序化的政治過程，來收集和集中黨員的政治要求，再進行一系列的政治議程將黨員的“眾意”進行立法、監(jiān)督、決策等方面的轉(zhuǎn)換。過去在黨章中只規(guī)定了黨員的權(quán)利和義務(wù)，但從未規(guī)定黨代表的職權(quán)。黨代表更多的只是會議期間的職權(quán)，至于參會期間的政治態(tài)度、討論的積極程度和發(fā)言內(nèi)容的深度，是不作任何要求的，會后的履職也是無法考量。十七大修正后的黨章，雖然沒有專門規(guī)定黨代表的職權(quán)，但明確提出了實行黨代表任期制。今年4月，中共中央政治局討論了黨代表任期制暫行條例，這就為發(fā)揮黨代表的作用搭建了嶄新的制度平臺。黨代表任期制規(guī)定黨代表的職權(quán)，這正是任期制的本質(zhì)內(nèi)涵，同時為參與黨內(nèi)的決策議事有了直接的新的切入點。
雅安試點規(guī)定代表任期內(nèi)擁有選舉、知情、審議、表決、評議、監(jiān)督、建議、視察調(diào)研等權(quán)利義務(wù)。為了規(guī)范黨代表履職行權(quán)有效性，雨城區(qū)黨代會選舉產(chǎn)生了代表工作委員會、監(jiān)督委員會和決策咨詢委員會，作為黨代表大會下設(shè)機構(gòu)，新增黨代表在任期內(nèi)的審議權(quán)、評議權(quán)和建議權(quán)，把“三權(quán)”擴充為“六權(quán)”。根據(jù)調(diào)查，認為明確規(guī)定黨代表的職權(quán)，有利于“擴大黨內(nèi)民主”的占76.15%；有利于“加強黨內(nèi)權(quán)力運行的監(jiān)督”的占67.83%；有利于完善黨的代表大會職能的占65.86%；有利于“提高黨委決策的科學(xué)性和權(quán)威性”的占56.02%。
（三）黨代表任期制，使黨內(nèi)民主有了持續(xù)性的常態(tài)運行
發(fā)揮黨代表作用是黨代表任期制的核心內(nèi)容和生命力所在。黨代表任期制規(guī)定黨代表時間連續(xù)性和代表資格的常任性，這就便于經(jīng)常走訪和了解基層黨員和群眾的情況，使他們在代表大會上，有了更強的代表性，而且在代表大會閉會期間，也以經(jīng)常的方式，監(jiān)督黨的機關(guān)工作。雅安試點中明確規(guī)定，代表在閉會期間主要以列席有關(guān)會議、聽取情況通報、開展調(diào)查研究、提出意見建議、參加評議測評、結(jié)對聯(lián)系黨員、參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)等形式來履行代表職責(zé)。代表活動主要以代表團、代表小組為單位進行，每年的活動不少于2次。據(jù)調(diào)查，試點以來，兩區(qū)縣共有3000多人次參加了代表活動，其中雨城區(qū)已開展了20多次代表團活動；700余人次列席了區(qū)（縣）委全委會、常委會，其中滎經(jīng)縣有105名縣黨代表先后20次列席了縣委常委會，72名縣黨代表先后12次列席了縣委全委會，129名縣黨代表被聘請為縣委、政府監(jiān)督員；雨城區(qū)共開展兩委委員和代表述職評議450多人次，參加黨員2萬多人次，辦理黨代表提出提案和意見建議132件。實踐證明，黨代表有了經(jīng)常參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道和形式，使黨代表身份變?yōu)榻?jīng)常性，參與的空間越大，履職途徑越多，作用體現(xiàn)越直接，黨內(nèi)民主的氛圍就越濃，并使黨內(nèi)民主形式變?yōu)榱顺B(tài)化。
?。ㄋ模h代表任期制，積極推動和完善黨內(nèi)民主制度建設(shè)
黨代表任期制是黨內(nèi)民主制度的組成部分，通過制定和完善黨代表任期制的相關(guān)制度，使黨內(nèi)民主的實現(xiàn)形式和途徑有了新的保障。據(jù)調(diào)查，雨城區(qū)接連出臺了“1＋8”制度體系，滎經(jīng)縣也形成了“一綱三版”格局，出臺相關(guān)制度文件已超過20個。主要有區(qū)、縣黨代會年會制度；區(qū)、縣委、紀(jì)委通報工作制度；黨代表述職測評制度（辭職、罷免）；代表活動制度；代表提案辦理制度；代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度；“三聯(lián)”制度和“五個一”活動（提一條合理化建議，反映一個重要問題，聯(lián)系一個黨支部，聯(lián)系一名困難黨員，為黨員、群眾辦一件實事）等制度。通過調(diào)查，認為黨代表發(fā)揮作用的效果“很好”和“較好”的占了69.28%；認為“一般”的只占了25.49%。因此，從公開、公平、競爭地選舉代表，黨代表職責(zé)有規(guī)范，黨代表聯(lián)系選區(qū)有保證，黨代表建言獻策有渠道，黨代表監(jiān)督黨委委員有力度，每一個環(huán)節(jié)都有具體的制度來支撐和保障，使黨代表的身份能夠亮出來、合法、有效。當(dāng)然，從雅安的試點來看，要使黨代表任期制真正發(fā)揮作用，還有很多急需解決的問題。
二、制約黨代表任期制的主要因素
一是制度保障有待完善，工作機制、激勵機制有待建立和完善。問卷調(diào)查中，認為發(fā)揮黨代表作用沒有相關(guān)制度和機制保障的占60.09%；認為“黨代表發(fā)揮作用的途徑或渠道不明確”的占43.76%；認為“沒有形成一種使黨代表在平時發(fā)揮作用的氛圍”的占43.54%；認為“黨代表的具體職責(zé)和作用不清楚”的占31.52%；認為“與人大代表、政協(xié)委員的作用差不多”的占43.96%。雖然實行了黨代會年會制，但有的形容黨代表發(fā)揮作用是“一年一次會，會上發(fā)點言，開會劃個圈，會后就靠邊”；有的黨代表認為“形式和程序變得復(fù)雜了，實質(zhì)的內(nèi)容和解決問題的方式卻還沒有根本性的變化”；有的代表形容自己的最大感受是“光榮、責(zé)任、迷?！?。
二是黨代表的職責(zé)有待明確，素質(zhì)有待提高，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。黨代表普遍反映，對在閉會期間黨代表的職責(zé)，如何發(fā)揮代表的作用，并不十分清楚。由于黨代表對自己的角色定位不清楚，有的黨代表缺乏主動性和使命感，黨員意識和代表意識不強；一些黨代表政治理論和科學(xué)文化素質(zhì)不高，特別是部分黨代表的調(diào)研分析、參與決策、組織協(xié)調(diào)及做群眾工作等方面的能力欠缺；有的代表忙于生計，在時間、精力投入上確實有困難，影響了作用的發(fā)揮；有的代表角色定位局部錯位，代表的提案與人代會、政協(xié)會的議案重復(fù)交叉。另外，代表結(jié)構(gòu)不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)干部的比重較高，代表身份重復(fù)，有的是人大代表又是政協(xié)委員，專業(yè)技術(shù)人員和新經(jīng)濟組織等方面的代表偏少。問卷調(diào)查中，認為代表結(jié)構(gòu)中“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加各類專業(yè)人員比例”的占49.32%；認為“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加基層普通黨員比例”的占46.59%；認為“應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加非公經(jīng)濟組織黨員比例”的占27.05%。
三是代表行權(quán)空間和途徑需要進一步拓展，代表的整體作用需要提高。從保障代表行權(quán)方面，設(shè)立黨聯(lián)辦的職能、性質(zhì)和地位與組織代表履職行權(quán)的功能要求還有較大差距。從實踐來看，黨代表團活動開展不夠平衡，有的效果不夠明顯，針對性不強。有的地方黨代表列席會議的事前準(zhǔn)備不足，事前不告知黨代表列席會議的議題，使黨代表事前沒有辦法也不可能進行充分的、必要的準(zhǔn)備，會上發(fā)言很難有質(zhì)量保證。從黨代表與黨組織和黨員、群眾相互溝通的情況來看，也存在信息的不對稱。調(diào)查顯示，黨代表“經(jīng)?！毕螯h組織提意見和建議的占41.36%；“偶爾”的占55.46%；黨員或群眾“經(jīng)?！毕螯h代表提意見或建議的占28.05%；“偶爾”的占56.11%；黨組織“經(jīng)?！毕螯h代表通報情況、征求意見的占44.34%；“偶爾”的占46.61%。
三、對策與建議
調(diào)查顯示，認為黨代表發(fā)揮作用最切實可行的途徑是：“實行黨代會常任制”、“建立黨代表提案和意見建議收集反饋制度”、“黨代表與黨員、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部定期座談制度”、“建立黨代表定期專項考察、調(diào)研制度”等。認為通過“提案和意見、建議”來發(fā)揮作用的占86.65%；通過“調(diào)研、視察”來發(fā)揮作用的
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