改革開放三十年黨內(nèi)民主建設(shè)的回顧與思考
發(fā)布時間：2008-11-17 11:18:00 訪問次數(shù): 張榮臣 信息來源：《中國黨政干部論壇》
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改革開放30年黨內(nèi)民主建設(shè)無論是理論還是實踐都取得了巨大的成就，系統(tǒng)地總結(jié)黨內(nèi)民主建設(shè)的這些成就，對于積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)、著力增強黨的團結(jié)統(tǒng)一、全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程和中國特色社會主義偉大事業(yè)，都具有十分重要的意義。
一、30年黨內(nèi)民主建設(shè)理論和實踐的成就
縱觀30年黨內(nèi)民主的發(fā)展，無疑其理論成就的制高點就是黨的十六大提出的“黨內(nèi)民主是黨的生命”的命題。在歷史上，我們黨曾經(jīng)有過“政策和策略是黨的生命”、“黨的團結(jié)是黨的生命”的提法，把黨內(nèi)民主的重要性提高到黨的生命的高度，這在歷史上是沒有過的。因為很長時間內(nèi)，我們說的黨內(nèi)民主，主要是指民主集中制框架內(nèi)黨員民主權(quán)利的發(fā)揮，基本是將其界定在黨的作風(fēng)建設(shè)的范疇內(nèi)。從理論上探索黨內(nèi)民主的實質(zhì)和它對中國共產(chǎn)黨建設(shè)的重大意義，是從黨的十一屆三中全會伴隨真理標(biāo)準(zhǔn)討論開始的。特別是1980年鄧小平在中央政治局?jǐn)U大會議上的講話，明確提出了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革問題，促使人們從制度層面上思考黨內(nèi)民主問題。這種思考的理論成果就是在黨的十二大上，胡耀邦同志明確提出，全黨同志特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固確立民主集中制觀念，首先在各級黨委建立和加強集體領(lǐng)導(dǎo)，努力發(fā)展黨內(nèi)民主，同時保證在民主基礎(chǔ)上的集中統(tǒng)一。這里把黨內(nèi)民主從過去要發(fā)揚的作風(fēng)，上升到全黨要發(fā)展的制度，表明了全黨對黨內(nèi)民主認(rèn)識上的極大提高。
既然黨內(nèi)民主不僅僅是一種作風(fēng)，而更應(yīng)該強調(diào)它的制度層面，那么黨內(nèi)民主制度的核心或者說黨內(nèi)民主的實質(zhì)是什么呢？從十二大到十三大這5年期間，理論的探索是逐步深入的。1987年黨的十三大指出，“切實加強黨的制度建設(shè)，對于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對于黨決策的民主化和科學(xué)化，對于充分發(fā)揮各級黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性，十分重要。以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑”。要切實保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，制定保障黨員權(quán)利的具體條例。侵犯黨員的權(quán)利，就是違反黨的紀(jì)律，必須受到黨紀(jì)處分。這里不但強調(diào)了黨內(nèi)民主是一種制度，并且指出了黨內(nèi)民主是黨員的一種權(quán)利。
黨的十三屆四中全會以后，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主的發(fā)展在理論上進(jìn)入了一個新的階段。黨的十四大強調(diào)要進(jìn)一步發(fā)揚黨內(nèi)民主，加強制度建設(shè)。黨的十五大強調(diào)要疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，充分發(fā)揮全黨的積極性和創(chuàng)造性。這一階段，中國共產(chǎn)黨人思考黨內(nèi)問題的視角已經(jīng)從國內(nèi)轉(zhuǎn)向了國外。因為20世紀(jì)八九十年代，蘇聯(lián)解體和蘇共垮臺，給中國共產(chǎn)黨人一個警醒，就是黨內(nèi)民主的制度建設(shè)搞得不好是會亡黨亡國的。2002年11月召開的黨的十六大振聾發(fā)聵地提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”的命題，這是總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗和國際共產(chǎn)主義運動教訓(xùn)得出的科學(xué)結(jié)論。
伴隨黨內(nèi)民主理論建設(shè)上的成就，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)也一步一步往前推進(jìn)。首先，改革開放以后，全黨加強了以黨章為核心的黨內(nèi)制度建設(shè)，強調(diào)要學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章。1982年黨的十二大通過的黨章明確規(guī)定“黨禁止任何形式的個人崇拜”，“凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定”，“不允許任何領(lǐng)導(dǎo)人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上”。以后黨的十四大、十五大、十六大、十七大都在十二大黨章的基礎(chǔ)上，對黨章做了進(jìn)一步的修改。到2006年，在中紀(jì)委六次全會上，胡錦濤同志特別強調(diào)了全黨都要學(xué)黨章。
其次，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式，創(chuàng)造民主執(zhí)政的黨內(nèi)環(huán)境。黨的十四大提出要努力提高黨的執(zhí)政水平和領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的十五大提出要“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。黨的十六屆四中全會明確提出：“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式。”依法執(zhí)政，相應(yīng)地要求黨內(nèi)也必須加強民主建設(shè)，進(jìn)而，在黨的十六屆六中全會上第一次提出“以黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”。這就不僅從黨的自身建設(shè)方面，而且從社會主義民主政治建設(shè)、社會主義事業(yè)發(fā)展的大局上深化了對發(fā)展黨內(nèi)民主的認(rèn)識。
最后，全面推進(jìn)黨內(nèi)民主的具體制度建設(shè)，使黨內(nèi)民主制度化、規(guī)范化。一是建立健全黨員民主權(quán)利的保障制度。2004年9月，中國共產(chǎn)黨正式頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》?！稐l例》對保障黨員民主權(quán)利做出了更明確、更全面的規(guī)定，突出強調(diào)了黨內(nèi)民主的主體是廣大黨員，完善了保障黨員民主權(quán)利的具體措施，規(guī)定了各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨員民主權(quán)利保障方面應(yīng)盡的職責(zé)。二是建立健全黨內(nèi)選舉制度。1994年，中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》。三是建立健全干部制度，擴大干部工作中的民主。2000年6月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，中辦印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》；2004年，中央集中頒布了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》等5個文件；2006年中央又頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等文件。這些文件進(jìn)一步完善了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的民主化、制度化體系。四是建立健全黨的代表大會制度。從十二大開始，中國共產(chǎn)黨做到了按期召開全國黨代表大會，這為發(fā)展黨內(nèi)民主提供了重要的保證。五是建立健全黨務(wù)公開制度。黨的十六屆四中全會提出，“建立和完善黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度，逐步推進(jìn)黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員更好地了解和參與黨內(nèi)事務(wù)”。這是在黨的歷史決議中第一次提出推行黨務(wù)公開，是黨內(nèi)民主的重大突破。六是建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度。2004年，中共中央頒布實施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一部黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作從此進(jìn)入規(guī)范化、制度化的新階段。
二、進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主的制度建設(shè)
30年來，我們黨對黨內(nèi)民主的思想認(rèn)識不斷深化，黨內(nèi)民主的制度體系不斷健全，黨內(nèi)民主的社會氛圍不斷優(yōu)化，廣大黨員黨內(nèi)民主的主體意識也不斷增強，這些都為黨內(nèi)民主的健康發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。但也要看到，由于主客觀原因，發(fā)展黨內(nèi)民主過程中也還存在一些問題。要發(fā)展黨內(nèi)民主，就不僅要把黨內(nèi)民主當(dāng)作一種要發(fā)揚的作風(fēng)，而且要建立和發(fā)展黨內(nèi)民主制度。
第一，從改革體制機制入手，使黨內(nèi)民主制度系統(tǒng)化。
黨內(nèi)民主的制度建設(shè)，是指通過建立健全黨內(nèi)法規(guī)和制度，嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律，使黨內(nèi)民主逐步實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。我們黨自成立以來，不是沒有就黨內(nèi)民主的制度建設(shè)作出規(guī)定，也不是沒有探討如何進(jìn)行黨內(nèi)民主建設(shè)的途徑和方法，但在黨的歷史上，在碰到重大問題時，往往脫離了黨內(nèi)民主的渠道而另搞一套。究其原因，除我們黨受中國幾千年封建專制統(tǒng)治的影響，民主作風(fēng)、民主習(xí)慣不強外，黨內(nèi)民主制度不規(guī)范、不系統(tǒng)也是重要因素。我們講的制度，是指一系列有機聯(lián)系在一起、具有可操作性的體制、機制。如果黨內(nèi)民主只有原則，而沒有相應(yīng)的體制和機制保障，黨內(nèi)民主就只能是個別領(lǐng)導(dǎo)人裝潢門面的空話。如果只有制度性規(guī)定，而沒有制度間有機的聯(lián)系，黨內(nèi)民主也只是一個紙上的東西，缺乏可操作性?？梢哉f，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，需要我們以改革創(chuàng)新的精神不斷完善。
第二，以尊重黨員主體地位為核心，繼續(xù)完善黨內(nèi)民主的各項具體制度。
黨員是黨的主體，黨內(nèi)民主發(fā)揮得如何，關(guān)鍵看黨員權(quán)利發(fā)揮得如何。黨員各項民主權(quán)利的實現(xiàn)程度，標(biāo)志著黨內(nèi)民主的發(fā)展程度。離開黨員民主權(quán)利的發(fā)揮，黨內(nèi)民主也就沒有基礎(chǔ)。因此要繼續(xù)完善保障黨員權(quán)利的各項具體制度，比如黨代表制度、選舉制度、監(jiān)督制度等。
一是要繼續(xù)完善黨的代表大會制度。在黨的實際生活中，不少地方的黨代表大會沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，有必要通過具體的規(guī)定來進(jìn)一步確立代表大會的權(quán)威地位。要制定黨的代表大會代表產(chǎn)生的詳細(xì)規(guī)則。黨的代表大會的代表名額分配，應(yīng)該有一個較長期較穩(wěn)定的辦法，才能使代表的選舉真正成為黨內(nèi)政治生活中一件嚴(yán)肅莊重的大事，也才有利于提高代表產(chǎn)生地區(qū)和單位的積極性和熱情。為了保證黨的代表大會充分行使自己的職權(quán)，發(fā)揮決策和監(jiān)督作用，有必要制定完善的議事規(guī)則。議事規(guī)則應(yīng)該對大會議程的提出、說明和審議，會議議程的確定，大會的召開和主持，列入議程和議案的討論，大會選舉的委員會候選人名單的產(chǎn)生、討論和表決，代表的詢問和有關(guān)部門的答復(fù)以及對不稱職的領(lǐng)導(dǎo)干部的撤換、罷免等方面的程序，都要作出詳盡的規(guī)定。要實行黨代表任期制和試行黨代會常任制，這是當(dāng)前發(fā)展黨內(nèi)民主比較切實可行的途徑。
二是要繼續(xù)改革和完善黨內(nèi)選舉制度。在民主政治的發(fā)展中，選舉制度的完善及其有效運作，是民主和專制的主要區(qū)別，是民主發(fā)展程度的重要標(biāo)志。就黨內(nèi)民主而言，靠什么確立黨員在黨內(nèi)的主體地位并落實這種主體地位呢？靠的就是選舉。選舉權(quán)的有效運用，將強化黨員在黨內(nèi)的決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。候選人的產(chǎn)生、選舉辦法和選舉過程要充分體現(xiàn)民主原則?？紤]建立和實行黨內(nèi)競選制度，讓選舉人切實了解候選人的主要業(yè)績、領(lǐng)導(dǎo)能力和廉政勤政情況，從而增加選舉的透明度，減少投票的盲目性。
三是要繼續(xù)改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督是一種內(nèi)部監(jiān)督，從范圍上講，是在黨的內(nèi)部依靠黨自身的力量實行的自我約束和完善，強調(diào)的是通過黨自身的力量解決自身的問題。從效果上講，黨內(nèi)監(jiān)督是一種主動的預(yù)防性措施，是一種積極的自我完善手段，它不僅是事后的監(jiān)督，更著眼于事前的預(yù)防。但黨內(nèi)監(jiān)督的
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