黨的建設(shè)改革30年評(píng)析
發(fā)布時(shí)間：2009-01-06 09:18:00 訪問(wèn)次數(shù): 梁妍慧 信息來(lái)源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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30年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，黨的建設(shè)改革也大體經(jīng)歷了提出改革命題——探索改革方向——初步確立改革方向等三個(gè)歷程。
所謂黨的建設(shè)改革，主要是指黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、自身建設(shè)等方面的理念、體制、制度、方式等的變革、改進(jìn)和創(chuàng)新。
一、十三大提出黨的建設(shè)也必須進(jìn)行改革的命題
十三大報(bào)告，針對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革基本方針的確立，要求黨的建設(shè)也必須適應(yīng)改革開(kāi)放新形勢(shì)的需要，為此，報(bào)告第一次明確提出了“黨的自身建設(shè)也必須進(jìn)行改革”這一命題，并要求研究“在黨的建設(shè)上，走出一條不搞政治運(yùn)動(dòng)，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”的嶄新任務(wù)。那么，黨的建設(shè)改革主要針對(duì)什么問(wèn)題，改革的方向與目標(biāo)又是什么？
早在1980年8月18日，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這一綱領(lǐng)性文獻(xiàn)中，就明確指出：黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度諸多弊端的總病根就是“權(quán)力過(guò)分集中”。這一總病根表現(xiàn)為，“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！保ā多囆∑轿倪x》第二卷，第329頁(yè)）這段話，深刻地闡明了兩個(gè)方面的問(wèn)題，一是在橫向關(guān)系上，黨集中了一切組織的權(quán)力，導(dǎo)致以黨代政、黨政不分局面的出現(xiàn)；二是在黨內(nèi)縱向關(guān)系上，基層的權(quán)力、廣大黨員的權(quán)利，過(guò)分集中于上級(jí)黨委，黨委的權(quán)力又過(guò)分集中于少數(shù)人甚至個(gè)別人手中，容易形成個(gè)人專斷。
至此，黨的建設(shè)改革針對(duì)的主要問(wèn)題：一切權(quán)力集中于黨委，黨內(nèi)個(gè)人高度集權(quán)，已經(jīng)明確了。那么，改革的方向和目標(biāo)又是什么呢？
二、十三大以后到十六大之前，探索黨的建設(shè)改革的方向與目標(biāo)
十三大針對(duì)“一切權(quán)力集中于黨委”這一弊端，把黨政分開(kāi)作為政治體制改革，也既是黨的執(zhí)政方式改革的關(guān)鍵。首先，在理論上提出了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)”，“黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用”等原則。其次，在實(shí)踐中，主要從中央和地方領(lǐng)導(dǎo)人兼職、副職過(guò)多入手，取消黨委內(nèi)部分管政府工作的專職書(shū)記、常委，撤銷與政府機(jī)構(gòu)重疊對(duì)口的黨委部門。其結(jié)果，人員、機(jī)構(gòu)分開(kāi)了，破除了以黨代政，但卻出現(xiàn)了黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)兩個(gè)獨(dú)立的組織體系。在運(yùn)行中，由于黨組織管理一切的職權(quán)和行政命令式的領(lǐng)導(dǎo)方式未轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了黨組織凌駕于政權(quán)機(jī)構(gòu)之上的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況。到底誰(shuí)大誰(shuí)小、誰(shuí)服從誰(shuí)，始終爭(zhēng)論不休，寓政于黨、寓黨于政的各種方案也不斷出現(xiàn)。
十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，在新舊體制、政策、管理方式轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，出現(xiàn)了黨內(nèi)違紀(jì)違法案件和不正之風(fēng)滋生蔓延的態(tài)勢(shì)。對(duì)此，黨中央集中力量進(jìn)行了不正之風(fēng)的專項(xiàng)治理，加大了查處懲辦案件的力度。在集中力量打擊與遏制正在蔓延的腐敗現(xiàn)象方面，取得了一些成效。但為什么不正之風(fēng)仍舊是一波未平一波又起，違紀(jì)違法案件為什么仍舊呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)？也就是在新舊體制轉(zhuǎn)換的客觀過(guò)程中，黨內(nèi)出現(xiàn)腐敗滋生蔓延的主觀根源到底在哪里，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的出路在哪里？
三、十六大到十七大，初步確立黨的建設(shè)改革的方向與目標(biāo)
綜觀十六大以前，黨的建設(shè)改革的重心，主要是從黨政分開(kāi)和反腐倡廉等方面入手。黨政分開(kāi)主要是針對(duì)“一切權(quán)力集中于黨委”，期間提出了黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨的主張要經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，黨委主要提出立法建議、推薦重要干部等重要原則。反腐倡廉提出要研究治本的領(lǐng)域，加大治本力度等重要原則。
上述黨的建設(shè)改革提出的重要原則說(shuō)明，要想深化黨政分開(kāi)，深化反腐倡廉，必須觸及并解決黨內(nèi)個(gè)人高度集權(quán)的問(wèn)題。因?yàn)椋h委所提出的立法建議、所推薦的重要干部，如果仍停留在少數(shù)人或個(gè)別人說(shuō)了算的人治狀態(tài)上，黨內(nèi)決策機(jī)制還未形成民主化、制度化，黨內(nèi)關(guān)系還處于無(wú)規(guī)可循的狀態(tài)中，那么，談何與人大、政府、政協(xié)之間的依法定程序運(yùn)作，談何依法執(zhí)政，只能是用人治方式來(lái)處理與政權(quán)之間的關(guān)系。反腐倡廉也同樣如此。腐敗現(xiàn)象之所以呈現(xiàn)出易發(fā)多發(fā)態(tài)勢(shì)，從客觀上來(lái)說(shuō)，是因?yàn)樾屡f體制交叉轉(zhuǎn)換并長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件在短期內(nèi)難以清除。而主觀上則是由于我們?nèi)狈?duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，致使個(gè)人集權(quán)，甚至以權(quán)謀私的問(wèn)題不斷出現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們習(xí)慣于思想教育為主，習(xí)慣于從提高人的思想素質(zhì)著手，認(rèn)為這是治理腐敗的唯一根本之策。但是腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的原因是復(fù)雜而多重的，反腐敗工作僅靠單打一也是難以奏效的。當(dāng)前，就制度與人的素質(zhì)相比，制度不好，可以使好人無(wú)法充分作好事，制度好，卻可以使壞人無(wú)法任意橫行。因此，制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。而高度集權(quán)的黨內(nèi)體制不改變，個(gè)人說(shuō)了算甚至個(gè)人專斷問(wèn)題的出現(xiàn)就難以避免。
這說(shuō)明，一切權(quán)力集中于黨委和個(gè)人高度集權(quán)，是“權(quán)力過(guò)分集中”這一總病根的兩個(gè)方面，二者是緊密相連，互為因果的。黨委集中了一切組織的權(quán)力，為黨內(nèi)個(gè)人集權(quán)，提供了外在的基礎(chǔ)，使黨委失去了外在的制約和監(jiān)督；反過(guò)來(lái)，黨內(nèi)個(gè)人集權(quán)，又助長(zhǎng)了黨委內(nèi)部的人治現(xiàn)象，使黨委在處理外在關(guān)系時(shí)，人治大于法治。所以，黨的建設(shè)的改革必須從兩方面入手，離開(kāi)了任何一方，改革都難以深化。
對(duì)此，十六大首次明確提出了“黨內(nèi)民主是黨的生命”這一重要論斷。十七大在此基礎(chǔ)上，又提出了“黨員主體地位”這一理論基石。這些為我們確立今后黨的建設(shè)改革的目標(biāo)與工作重心指明了方向，奠定了基礎(chǔ)。
四、以民主化、科學(xué)化、制度化為方向，以發(fā)展黨內(nèi)民主為重點(diǎn)，大力推進(jìn)黨的建設(shè)的改革
總結(jié)30年來(lái)黨的建設(shè)改革的歷程，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：黨的建設(shè)改革的方向和目標(biāo)是：從權(quán)力過(guò)分集中向民主化、科學(xué)化、制度化轉(zhuǎn)變。這一改革方向，是黨的建設(shè)各個(gè)方面改革的總方向和總目標(biāo)，它貫穿于黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和自身建設(shè)等各領(lǐng)域，體現(xiàn)在理念、制度、方式等各方面。
當(dāng)前，深化黨的執(zhí)政方式改革，深化反腐倡廉、從嚴(yán)治黨，從破除黨內(nèi)過(guò)分集權(quán)這一弊端入手，建立起黨內(nèi)民主化的一系列制度體系，可以說(shuō)是黨的建設(shè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)此，以發(fā)展黨內(nèi)民主為重點(diǎn)，大力推進(jìn)黨的建設(shè)的改革，不僅僅是以黨內(nèi)民主帶動(dòng)社會(huì)民主，更是深化黨的建設(shè)的改革，并以黨的建設(shè)的改革推動(dòng)政治體制改革的有效途徑。
發(fā)展黨內(nèi)民主，從何入手，如何深化？
首先，需要樹(shù)立“黨員主體地位”的理念。黨內(nèi)民主的實(shí)質(zhì)即全體黨員一律平等地享有對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)，表明黨是由政治信仰一致的黨員自愿加入的政治組織，其權(quán)利在政治上是一律平等的。這種平等的黨員權(quán)利得以發(fā)揮，才能以權(quán)利制約權(quán)力，保證黨的決策的正確和行動(dòng)的統(tǒng)一，保證黨始終充滿活力和創(chuàng)新力。盡管這種平等的權(quán)利，是有條件的，是有嚴(yán)格的組織機(jī)構(gòu)和紀(jì)律制約的，但從本質(zhì)意義上說(shuō)，黨員的民主權(quán)利是整個(gè)黨得以建立并發(fā)揮作用的基石。正是從這一意義上，我們必須樹(shù)立“黨員主體地位”的新觀念，破除“義務(wù)本位”、“組織本位”、“領(lǐng)導(dǎo)本位”等傳統(tǒng)觀念，提升廣大黨員的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)，建立并完善保障黨員權(quán)利的各項(xiàng)法規(guī)。以新理念的樹(shù)立為先導(dǎo)，推動(dòng)黨內(nèi)民主制度的建立。
其次，需要構(gòu)建“黨內(nèi)民主制度”的基本框架。黨內(nèi)民主制度，是一個(gè)復(fù)雜的體系，不僅內(nèi)容多重，而且運(yùn)行程序復(fù)雜。但正如社會(huì)主義民主政治建設(shè)確立了四項(xiàng)基本制度一樣，只有明確了制度體系建設(shè)的框架，明確了制度建設(shè)的基本內(nèi)容，才能方向明、步驟實(shí)。從制度體系的角度看，可以概括為：黨代表大會(huì)制度，黨委會(huì)制度（集體領(lǐng)導(dǎo)制度），黨內(nèi)選舉、撤換制度，黨內(nèi)監(jiān)督制度四項(xiàng)基本制度。有些制度，如黨代表任期制，可以納入上述基本制度之中，有些制度如公開(kāi)制度，可作為民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)的原則，貫穿于一切制度之中。當(dāng)然，作為當(dāng)前開(kāi)展工作的著力點(diǎn)，另當(dāng)別論，作為黨內(nèi)民主制度的基本框架，則需進(jìn)一步斟酌。
最后，需要確立當(dāng)前工作的著力點(diǎn)。十六大報(bào)告提出“以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)”，十七大報(bào)告提出“發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策作用”。從完善黨的代表大會(huì)制度入手，固然是黨的根本制度的健全，也充分體現(xiàn)了黨員的主體地位，但本著改革阻力最小化的原則，從發(fā)揮全委會(huì)對(duì)重大問(wèn)題的決策入手，較為可行易行。發(fā)揮全委會(huì)作用，可以帶動(dòng)黨內(nèi)決策制度、選舉制度、監(jiān)督制度等多項(xiàng)制度的改進(jìn)，也可以為黨代表大會(huì)制度的健全走出第一步并奠定基礎(chǔ)。當(dāng)然，工作著力點(diǎn)不是單打一，也不可能離開(kāi)黨內(nèi)其他制度而單項(xiàng)突進(jìn)，必須是在整體推進(jìn)中有所側(cè)重。
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