制度的生命在于執(zhí)行，制度不執(zhí)行，就會(huì)形同虛設(shè)，執(zhí)行不到位，如同一紙空文。對(duì)每一項(xiàng)正式確立并頒布實(shí)施的制度，都必須堅(jiān)決落實(shí)、執(zhí)行，只有切實(shí)抓好制度的貫徹與落實(shí)，才能真正實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的初衷。目前，我們已經(jīng)建立起了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度、民主評(píng)議制度、領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)制度、民主決策議事制度等一系列現(xiàn)代反腐敗制度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，十五大以來，全國(guó)省部級(jí)以上機(jī)關(guān)共制定黨風(fēng)廉政方面的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件2000余項(xiàng)，其中中紀(jì)委、監(jiān)察部制定的就有120余項(xiàng)，但為什么當(dāng)前一些腐敗現(xiàn)象會(huì)滋生蔓延甚至于有的問題禁而不絕糾而復(fù)生呢？比如針對(duì)治理公款大吃大喝歪風(fēng)，從中央到地方各級(jí)先后出臺(tái)的相關(guān)制度規(guī)定舉不勝舉，可以說，只要我們嚴(yán)格執(zhí)行了這其中的任一項(xiàng)制度，這一歪風(fēng)就不可能成為黨風(fēng)廉政建設(shè)中的頑痼，這么多制度到現(xiàn)在還是管不住一張嘴，答案只有一種，那就是落實(shí)不力。從這個(gè)意義上來說，當(dāng)前我們遏制腐敗所欠缺的不是制度，而是如何把這些制度落實(shí)到實(shí)處，真正對(duì)腐敗分子起到一種震懾的作用。

　　反腐倡廉制度落實(shí)難，我認(rèn)為關(guān)鍵有以下三個(gè)方面的原因：一是制度不完善?，F(xiàn)行的反腐敗制度存在不少缺陷，影響了制度的落實(shí)。1、脫離實(shí)際。有的制度是憑主觀想象搞出來的，脫離了實(shí)際情況。比如，《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》列舉的申報(bào)范圍，只是包括：工資、獎(jiǎng)金、津貼及福利費(fèi)等，從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得。這表明要求申報(bào)的僅僅是個(gè)人的部分收入，而不是申報(bào)主體收入的全部。因而一個(gè)公職人員的消費(fèi)水平和生活方式與其薪金收入發(fā)生嚴(yán)重不相符時(shí)，或其申報(bào)的收入和家庭財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重不相符時(shí)，我們也就無法要求其本人作出合理解釋，最多只能認(rèn)真觀察。現(xiàn)實(shí)中的申報(bào)往往只是填上個(gè)人領(lǐng)了多少工資、多少獎(jiǎng)金就是明證。工資、獎(jiǎng)金是明的，你不申報(bào)也知道，如果只申報(bào)明的，而不申報(bào)暗的，那么這樣的申報(bào)制度究竟又有什么意義呢？這一制度之所以止前流于形式就在于對(duì)申報(bào)的真實(shí)性沒有逐一核實(shí)。再例如，對(duì)專項(xiàng)資金的管理可謂汗牛充棟，但大都忽視了全局利益與局部利益相矛盾的實(shí)際情況。如某地花500萬元請(qǐng)吃送禮，打通關(guān)系，爭(zhēng)取到了上面1個(gè)億的支持。對(duì)中央政府來講，這顯然是一種腐敗行為，要查處；而對(duì)這個(gè)地方來說，則是皆大歡喜，官員可得政績(jī)，相關(guān)部門及利益集團(tuán)也可得好處，經(jīng)辦者也會(huì)被認(rèn)為會(huì)辦事且有功，不僅不會(huì)受到查處，還要給予獎(jiǎng)勵(lì)。2、不好操作。當(dāng)前一些制度規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，沒有制定相關(guān)落實(shí)制度的配套制度或?qū)嵤┺k法，使制度難以有效落實(shí)。這些制度往往是原則規(guī)定多，具體細(xì)則少；應(yīng)急措施多，長(zhǎng)效配套少；口號(hào)要求多，操作規(guī)程少；下不為例多，嚴(yán)厲懲治少；針對(duì)下面多，嚴(yán)以律己少，顯現(xiàn)出很大的空隙和彈性。比如，“從嚴(yán)處理”、“嚴(yán)肅處理”、“嚴(yán)厲打擊”之類，在諸多文件和領(lǐng)導(dǎo)講話中隨處可見，但如何“從嚴(yán)”，如何“嚴(yán)肅”，如何“嚴(yán)厲”，并無具體規(guī)定，可以這樣解釋，也可那樣解釋，結(jié)果五花八門，給人以可乘之機(jī)。3、不配套?，F(xiàn)行黨風(fēng)廉政和反腐敗方面的法律法規(guī)，很多都是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，零敲碎打，應(yīng)急特征明顯。主要體現(xiàn)在：法規(guī)制度不全，還存在不少盲點(diǎn)或缺項(xiàng)；法規(guī)制度之間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，銜接不好；制度多而不精，層次低，效力差。這種不恰當(dāng)、不周密的制度設(shè)計(jì)不僅無法有效地抑制腐敗行為，還可能被腐敗分子利用，使制度難以產(chǎn)生應(yīng)有的實(shí)效，甚至有可能出現(xiàn)清官清不了、貪官臭不了的相反效應(yīng)。如領(lǐng)導(dǎo)干部收受禮品登記制度，只規(guī)定如何登記，不據(jù)實(shí)登記怎么辦，而沒有規(guī)定如何核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部是否據(jù)實(shí)登記，從而導(dǎo)致這一制度實(shí)事上已經(jīng)流于形式。二是監(jiān)督不到位。如果我們將反腐倡廉制度比如成孫悟空頭上的“緊箍咒”，那么這道“緊箍咒”之所以威力無窮就在于唐僧時(shí)刻準(zhǔn)備念咒語。而我們?cè)谥贫鹊膱?zhí)行上往往停留在用會(huì)議落實(shí)會(huì)議、用文件落實(shí)文件的一般性要求上，缺乏根本性的監(jiān)督檢查。如在財(cái)務(wù)管理上，我們是有一套嚴(yán)格的制度規(guī)定的，但目前一把手的權(quán)力過于集中，朕即法律在一些單位大行其道，有的領(lǐng)導(dǎo)干部根本不把這些制度規(guī)定放在眼里，單位的錢想怎么用就怎么用，想用多少就用多少，想什么時(shí)候用就什么時(shí)候用。三是查懲不嚴(yán)厲。原安微省副省長(zhǎng)王懷忠曾多次在一些會(huì)議上叫囂：“感謝紀(jì)委，查我一次，提拔我一次，查我十八次，提拔我十八次”。王的一席話是值得我們深思的。其中的原因是多方面的，但與我們對(duì)腐敗分子的查處失之于寬、失之于軟確實(shí)有很大關(guān)系，助長(zhǎng)了腐敗分子的囂張氣焰。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)目前面臨一些新的挑戰(zhàn)：1、查實(shí)難。隨著近些年反腐敗斗爭(zhēng)的深入，一些腐敗分子也變得越來越狡猾了，腐敗行為越來越高明，腐敗問題越來越隱藏，腐敗手段越來越翻新，可以說，我們現(xiàn)在所辦的每一件案子，較以前相比突破的難度都增大了。這一變化導(dǎo)致有的案子查處時(shí)間過長(zhǎng)，打擊不及時(shí)，給腐敗分子擺平事態(tài)提供了條件；有的案子留有尾巴，查處不徹底，不可否認(rèn)地存在相當(dāng)數(shù)量的“黑數(shù)”。2、責(zé)任劃分難。當(dāng)前，集體違反制度的現(xiàn)象帶有一定的普遍性，使紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查處這類問題時(shí)的責(zé)任追究難于把握。3、量紀(jì)難。如同一種錯(cuò)誤可以給予黨內(nèi)警告至開除黨籍的處分；同一項(xiàng)違規(guī)在經(jīng)濟(jì)處罰上可以從幾百元到幾千元甚至幾萬元。我認(rèn)為，中央對(duì)嫖娼的處理規(guī)定就比較好，只要定性為嫖娼，不論次數(shù)多少，不論何時(shí)何地，一律開除黨籍。今后制定出臺(tái)制度，就應(yīng)朝著這個(gè)方向去努力、去創(chuàng)新。

　　如何突破這些難點(diǎn)，有效落實(shí)反腐倡廉制度，我談個(gè)人的五個(gè)觀點(diǎn)：

　　一、科學(xué)合理，制定制度。質(zhì)量是制度的生命和靈魂，制度不能是“花花衣”、“作秀工程”，必須在工作中能行得通、用得上、管得住。制度的設(shè)計(jì)不能主觀臆造，而要科學(xué)合理。一切反腐敗制度的設(shè)計(jì)都要堅(jiān)持從腐敗和反腐敗的實(shí)際出發(fā)，切實(shí)做到不因人而設(shè)計(jì)制度，不因人而改變制度的執(zhí)行，不以任何理由排斥制度，不讓任何人逃避制度。我認(rèn)為，制度的制定要注重三性：一是要有時(shí)代性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)，這就要求反腐敗制度設(shè)計(jì)必須與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)同步進(jìn)行。過去，一些人搞權(quán)錢交易或利用職權(quán)大肆貪污；黨政機(jī)關(guān)官商不分，利用手中的權(quán)力搞壟斷經(jīng)營(yíng)；一些地方、部門和單位運(yùn)用巨額資金炒房地產(chǎn)、炒股，既為少數(shù)人中飽私囊大開方便之門，也不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。這里當(dāng)然有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弱點(diǎn)和消極方面在起作用，同時(shí)也說明反腐敗的制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重滯后，結(jié)果給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了很大的危害，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展。因此，要將預(yù)防腐敗寓于決策之中，針對(duì)實(shí)際情況著眼防范。凡出臺(tái)重大決策，要深入調(diào)查，周密論證，防患于未然，以嚴(yán)密的法規(guī)制度強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道運(yùn)行，防止出現(xiàn)“先腐敗再治理”的被動(dòng)局面。二是要有可操作性。制度的條款不能過于原則、籠統(tǒng)，必須加強(qiáng)法規(guī)制度的個(gè)體完善，使之切合實(shí)際，易于實(shí)施。一方面，要圍繞主體制度制定配套制度和實(shí)施辦法。一些法規(guī)特別是基礎(chǔ)性法規(guī)，其有關(guān)條款比較原則，操作性不太強(qiáng)，這就要求輔之以相應(yīng)的配套制度和實(shí)施辦法，使之有效執(zhí)行。如，2003年底中央出臺(tái)的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》中規(guī)定了10項(xiàng)監(jiān)督制度，其中不少監(jiān)督制度的條款比較簡(jiǎn)單、要求比較原則，需要分別制定單項(xiàng)法規(guī)制度進(jìn)一步加以明確和具體化。10項(xiàng)監(jiān)督制度是《黨內(nèi)監(jiān)督條例》的核心內(nèi)容，如果這些制度不能具體化，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》也就不能較好地落實(shí)。另一方面，要與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)對(duì)法規(guī)制度進(jìn)行修改、補(bǔ)充。由于受客觀因素和認(rèn)識(shí)水平的局限，法規(guī)制度出臺(tái)時(shí)不可能是盡善盡美的，而且客觀形勢(shì)在發(fā)展變化，原有法規(guī)制度難免存在一些不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的問題。因此，法規(guī)制度出臺(tái)后，要及時(shí)并始終對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤收集，并作必要的修改、補(bǔ)充，對(duì)不合時(shí)宜的條款和規(guī)定予以廢止，使法規(guī)制度日臻完善，更好地服務(wù)于反腐倡廉工作。三是要有完整性。現(xiàn)實(shí)生活中，某一制度安排從單個(gè)來看是好的，但由于沒有考慮大系統(tǒng)中的相關(guān)因素，沒有將其放在大系統(tǒng)的相應(yīng)層次中反復(fù)推敲，結(jié)果導(dǎo)致很多制度制定出來后發(fā)揮不了充分的作用，相應(yīng)的問題三令五申也沒有解決好，比如請(qǐng)客送禮、跑官要官、打牌賭博等問題就是這樣。因此，反腐敗制度安排，要盡量相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，絕不能相互關(guān)閉，各搞一套。至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：1、要有規(guī)范性、要求性方面的內(nèi)容。即提倡做什么，禁止做什么，應(yīng)該怎么做，不準(zhǔn)怎么做。2、要有措施性、制裁性方面的內(nèi)容。即對(duì)違反了的怎么制裁。3、要有激勵(lì)性、保障性方面的內(nèi)容。即激發(fā)人們積極參與監(jiān)督及保護(hù)監(jiān)督者民主權(quán)益的措施。4、要有監(jiān)督主體方面的內(nèi)容。即落實(shí)監(jiān)督的責(zé)任單位、責(zé)任人及其職權(quán)和行使職權(quán)的要求與程序等。5、要有再監(jiān)督方面的內(nèi)容。即對(duì)行使監(jiān)督職能的單位及個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)沒有履行監(jiān)督職能或履行監(jiān)督職能有偏差的進(jìn)行處罰，以保證行使監(jiān)督職權(quán)的責(zé)任單位、責(zé)任人不得不盡職盡責(zé)地去狠抓監(jiān)督工作。

　　二、擇時(shí)分步，出臺(tái)制度。要注意掌握好制度制定和出臺(tái)的時(shí)機(jī),這也是制度建設(shè)中的策略問題。如果制度過于超前則可能不符合實(shí)際而難以執(zhí)行,如果過于滯后則可能在實(shí)際工作中造成無法可依,大量問題難以及時(shí)解決。一是不能明知不可為而為之。要根據(jù)反腐倡廉工作的規(guī)律，制定出法規(guī)制度建設(shè)的近期、中期及長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性、前瞻性、計(jì)劃性，克服盲目性、隨意性、臨時(shí)性。在改革過程中有些問題比較復(fù)雜,一時(shí)吃不準(zhǔn)的,就不要勉強(qiáng)制定通行的統(tǒng)一制度,可以先由地方和部門作些規(guī)定,待實(shí)踐一段,積累了經(jīng)驗(yàn),條件成熟時(shí)再來制定統(tǒng)一的制度。制度制定要同改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)狀況,以及群眾反映等結(jié)合