調(diào)查：領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)及法治預(yù)期
發(fā)布時(shí)間：2008-07-14 10:01:00 訪(fǎng)問(wèn)次數(shù): 楊亞佳 信息來(lái)源：《北京日?qǐng)?bào)》
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調(diào)查樣本分析
本次調(diào)查樣本是某省350名領(lǐng)導(dǎo)干部。本項(xiàng)研究將領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)分解為法律知識(shí)、法律評(píng)價(jià)、法律觀念和依法辦事能力四個(gè)方面，圍繞這四個(gè)方面設(shè)計(jì)了包括29個(gè)封閉式問(wèn)題的問(wèn)卷。本次調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷350份，收回251份，收回率71.7%。在收回的251份問(wèn)卷中，地廳級(jí)干部34人，縣處級(jí)干部59人，科局級(jí)干部158人，分別占被調(diào)查者的13.5%、23.5%和63%。
上篇：領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)有哪些提高，有哪些不足
領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)就是指領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中的法律精神要素，是領(lǐng)導(dǎo)干部政治素質(zhì)的重要內(nèi)容。由于領(lǐng)導(dǎo)干部在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)方面都處于重要的地位，其法律素質(zhì)的狀況直接影響著我國(guó)的法治建設(shè)進(jìn)程。
■普遍認(rèn)識(shí)到學(xué)法懂法的重要性，但是某些方面知識(shí)準(zhǔn)備不足
從調(diào)查情況看，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到法律知識(shí)對(duì)于做好領(lǐng)導(dǎo)工作的重要性，有94.8%的被調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，有必要把具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)作為任用干部的基本條件，而且?guī)缀跛械谋徽{(diào)查對(duì)象都通過(guò)各種方式和渠道學(xué)習(xí)過(guò)法律知識(shí)。但是，調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些不可忽視的問(wèn)題。
第一，對(duì)近年普法規(guī)劃中要求的領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)習(xí)和掌握的法律法規(guī)重視不夠。被調(diào)查對(duì)象中，除憲法外，系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)行政訴訟法、行政處罰法的不足一半，學(xué)習(xí)過(guò)行政復(fù)議條例（法）和國(guó)家賠償法的甚至不及30%（分別為26%和20%），系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法的僅有37%。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有27%的領(lǐng)導(dǎo)干部竟沒(méi)有學(xué)過(guò)作為國(guó)家根本大法的憲法，這不能不說(shuō)是一種令人堪憂(yōu)的現(xiàn)象。
第二，對(duì)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)還不夠深入，對(duì)有些重要問(wèn)題的理解存在一些偏差。例如，對(duì)于地方人大與地方政府的關(guān)系這樣一個(gè)憲法常識(shí)問(wèn)題，回答的正確率僅有56%，除了1.6%的人回答不知道外，有17.5%的人認(rèn)為地方各級(jí)政府是地方各級(jí)黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，25%的人認(rèn)為地方各級(jí)政府就是地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)。另外，不少領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“行政執(zhí)法”的內(nèi)涵缺乏正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)檢查、處罰這類(lèi)限權(quán)或剝奪權(quán)利的行政行為認(rèn)為是執(zhí)法，而對(duì)為公民法人登記、發(fā)放撫恤金這類(lèi)賦權(quán)的行為則有相當(dāng)多的人不認(rèn)為是行政執(zhí)法。
■法律意識(shí)有所提高，但有些觀念尚顯落后
調(diào)查顯示，經(jīng)過(guò)多年的普法教育和法制建設(shè)的實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律心理漸趨成熟，在立法目的、守法的內(nèi)涵等一些重要問(wèn)題上，有了較為理性的認(rèn)識(shí)。尤其在“民告官”這個(gè)較為敏感的問(wèn)題上，有了一種平等、平和的訴訟心理。但就高層次的法律意識(shí)——法律觀念來(lái)講，調(diào)查所顯示的情況還不是很令人滿(mǎn)意。例如在國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，只有41.8%的人回答是公民權(quán)利產(chǎn)生國(guó)家權(quán)力，而42.6%的人回答是國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生公民權(quán)利，另有15.6%的人回答“不知道”?？梢?jiàn)，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則，以及“國(guó)家公務(wù)員手中的權(quán)力是人民通過(guò)法律授予的”這樣的法治觀念在一些領(lǐng)導(dǎo)干部心目中還有些淡漠。有71.6%的被調(diào)查對(duì)象對(duì)“依法治國(guó)”的理解還僅僅停留在管理主義的水平，而對(duì)依法治國(guó)的核心問(wèn)題是“依法治吏”采取認(rèn)同態(tài)度的僅僅有25.9%。
■對(duì)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家寄予厚望，但也認(rèn)識(shí)到法制建設(shè)的艱巨性
調(diào)查資料顯示，對(duì)我國(guó)依法治國(guó)的前景和現(xiàn)存法律制度的作用，被調(diào)查對(duì)象均作了較為肯定的評(píng)價(jià)，如在回答“您對(duì)我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家的前景有何看法？”這一問(wèn)題時(shí)，只有10.4%的人選擇了根本實(shí)現(xiàn)不了或說(shuō)不清楚，其余89.6%人持謹(jǐn)慎的樂(lè)觀態(tài)度。在回答“您認(rèn)為現(xiàn)存的法律制度對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了什么作用？”這一問(wèn)題時(shí)，選擇否定性評(píng)價(jià)的僅有4.8%，其余95.2%的人作出了較為肯定的評(píng)價(jià)。但同時(shí)，調(diào)查對(duì)象也看到了我國(guó)法治建設(shè)的艱巨性。在回答上面第一問(wèn)題時(shí)，僅有3.6%的人認(rèn)為我國(guó)的法治國(guó)家目標(biāo)會(huì)很快實(shí)現(xiàn)，而86%的人則認(rèn)為雖然能夠?qū)崿F(xiàn)，但很艱難。
■對(duì)法的公正價(jià)值有了深刻認(rèn)識(shí)，但尚沒(méi)有內(nèi)化為信仰
從調(diào)查統(tǒng)計(jì)的情況看，絕大多數(shù)被調(diào)查對(duì)象對(duì)社會(huì)主義法的公正表示信服和尊重，對(duì)法的內(nèi)在價(jià)值有了深刻的認(rèn)識(shí)。如當(dāng)問(wèn)到“您遵守法律最主要的原因是什么”時(shí)，有83.2%的被調(diào)查對(duì)象選擇了“公正的法律即可以創(chuàng)造一種公平的社會(huì)環(huán)境，也有利于個(gè)人的發(fā)展”。在問(wèn)到“對(duì)要求領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法辦事有什么想法”時(shí)，有73.3%的被調(diào)查者選擇了“我贊成依法辦事，并在工作中堅(jiān)持依法辦事”?？梢?jiàn)，依法辦事作為現(xiàn)代政府（廣義上的）的工作原則，已為大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部所接受。但是，這一比例比認(rèn)識(shí)到法的公正性的比例卻低了近10個(gè)百分點(diǎn)。在問(wèn)到“您處理違法行為時(shí)，您的上司來(lái)電話(huà)說(shuō)情，這時(shí)您首先想到的是什么”這一問(wèn)題時(shí)，表示能繼續(xù)堅(jiān)持依法辦事的比例進(jìn)一步降低為66.1%。比表示在工作中堅(jiān)持依法辦事的比率又下降了7.2個(gè)百分點(diǎn)。準(zhǔn)備迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖，而違心地打點(diǎn)折扣的占到了被調(diào)查對(duì)象的33.9%。這種情況說(shuō)明，作為執(zhí)法者的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果沒(méi)有信仰的支持，一遇到權(quán)勢(shì)的壓力或與個(gè)人利益、地方利益發(fā)生矛盾時(shí)，其執(zhí)法的堅(jiān)定性將大打折扣。同時(shí)也說(shuō)明，以權(quán)壓法、地方或部門(mén)保護(hù)主義等現(xiàn)象還在某種程度上存在，對(duì)法律的公正實(shí)施和領(lǐng)導(dǎo)干部法律信仰的建立產(chǎn)生一些消極影響。
另外，提高干部法律素質(zhì)任重道遠(yuǎn)，而基層任務(wù)更重。本次調(diào)查顯示，被調(diào)查對(duì)象中三級(jí)干部的法律素質(zhì)呈現(xiàn)從地廳、縣處到科局逐級(jí)下降的特點(diǎn)?？磥?lái)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅法律知識(shí)較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且，由于其在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處在較低的地位，在權(quán)和法的沖突中，更易于屈從于權(quán)勢(shì)的壓力。
下篇：調(diào)查引出的幾點(diǎn)思考
從上面的調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料可以看出，領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)還不能適應(yīng)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代要求。這種狀況不能不使人對(duì)當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)問(wèn)題做更深層的思考。
■思考之一：干部法制教育的重點(diǎn)是普及法律知識(shí)還是轉(zhuǎn)變法制觀念
當(dāng)前，領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)法律知識(shí)的熱情是空前的，這一點(diǎn)從上至最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的法律知識(shí)講座，下至基層的學(xué)法規(guī)劃即可見(jiàn)之一斑。但是，十幾年的普法過(guò)后，仍還有一部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法律觀念還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，存在著許多錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這就向我們提出一個(gè)問(wèn)題：干部的法制教育如何定位？即干部法制教育的重點(diǎn)是知識(shí)，還是觀念？筆者認(rèn)為，知識(shí)的學(xué)習(xí)固然重要，但是通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)，領(lǐng)會(huì)法治的精義，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的法治觀念，則是提高干部法律素質(zhì)的關(guān)鍵。
■思考之二：對(duì)干部的法制教育是否以“控權(quán)主義”為核心
現(xiàn)代法治是以法律對(duì)權(quán)力的限制、約束與規(guī)制為其邏輯起點(diǎn)的，沒(méi)有對(duì)權(quán)力的一種制度化的理性約束與駕馭就很難有法治化。因此，法治的核心問(wèn)題是控權(quán)，對(duì)干部的法制教育也不應(yīng)該離開(kāi)這個(gè)核心。在我國(guó)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行以控權(quán)主義為核心的法制教育具有特殊的意義。
■思考之三：具備了相應(yīng)的法律知識(shí)和信仰，就一定能在實(shí)踐中堅(jiān)持法治原則嗎
從調(diào)查的情況看，尚不盡然。調(diào)查結(jié)果還顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部們面對(duì)的問(wèn)題越具體，其法治原則流失的就越多。這種情況在基層，尤其是科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)更為嚴(yán)重。這一級(jí)干部年輕，其文化素質(zhì)是比較高的。按一般規(guī)律而言，他們的思想中更少人治傳統(tǒng)，而更多法治理念，對(duì)實(shí)現(xiàn)法治應(yīng)有更強(qiáng)烈的渴望。但是，在權(quán)和法的較量中，他們表現(xiàn)的更易于放棄法治的原則而屈服于權(quán)勢(shì)的壓力。
如前所述，干部的法律素質(zhì)是一種精神要素，其成長(zhǎng)和發(fā)育要受到諸多因素的影響。對(duì)于處在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，其法律素質(zhì)尤其是堅(jiān)持法治原則的堅(jiān)定性，往往會(huì)被一些制度中的不合理性所扭曲。在我國(guó)現(xiàn)有的基層體制中，有些領(lǐng)導(dǎo)干部唯上是從，唯權(quán)是崇，地方保護(hù)，藐視法律，濫用職權(quán)就不足為怪了。尤其當(dāng)屈從于權(quán)力可以獲得更大利益，起碼是避免更大損失的時(shí)候，法治信仰、法治原則都會(huì)在這種選擇面前低下高貴的頭。因而提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)不僅僅是個(gè)教育問(wèn)題，以權(quán)力配置為主要內(nèi)容的政治行政體制對(duì)干部的法律素質(zhì)發(fā)生著舉足輕重的影響。政治行政體制中仍遺存的人治等不合理因素是抑制法治精神張揚(yáng)，影響干部法律素質(zhì)提高的一個(gè)重要原因。
?。ㄗ髡邽橹泄埠颖笔∥h校政法教研部副教授）
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